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Öffentliche Mittel beim ÖPNV sinnvoll einsetzen.
GVFG oder Betriebskostenzuschuß ?

Die öffentliche Hand in Deutschland fördert den ÖPNV zum größten Teil in Form von Fixkostenzuschüssen - GVFG (Gemeindeverkehrs-Finanzierungsgesetz), Landesmittel für ÖPNV-Investitionen, BSchWAG (Bundes-Schienenwege-Ausbau-Gesetz), FAG (Finanz-Ausgleichs-Gesetz) u.s.w.

Der laufende Betrieb wird demgegenüber vom Bund gar nicht (bzw. nur in Form der auf die Länder übertragenen Regionalisierungs-Mittel für den SPNV), und von den Ländern höchst unterschiedlich, i.d.R. aber dem Betrag nach wesentlich geringer gefördert. Überdies schwanken die Landes-ÖPNV-Zuweisungen in vielen Ländern stark und bieten daher keine verläßliche Kalkulationsgrundlage.

Die jüngere juristische Fachdiskussion legt nahe, zumindest die unternehmensbezogene Fahrzeugförderung könnte gegen EU-Recht verstoßen.

Verteilung der Investitionsmittel.

Als Beispiel soll Freistaat Bayern dienen. Hier liegen detaillierte Angaben über die Verteilung der Investitionsmittel (GVFG und Landesmittel) in den Jahren 1985 bis 1995 vor:

Danach wurden 60 % in München, 22 % in Nürnberg und Fürth, sowie 18 % im restlichen Bayern investiert.

Es entfielen 59,5 % auf U-Bahn-Bau, 18,6 % auf S-Bahn-Bau, 2,4 % auf U- und S-Bahn-Fahrzeuge und 19,5 % auf andere Maßnahmen. In ganz Bayern leben etwa 11,6 Mio. Menschen, in München 1,3 (ca. 11 %), in Nürnberg 0,5 (ca. 4 %) und in Fürth 0,1 Mio (0,08 %).

Nimmt man die umliegenden Landkreise, die vom S-Bahn-Bau profitieren, dazu, dann entfallen auf ca. 20 Prozent der Bürger 80 Prozent der Investitionen.

GVFG und Landesmittel umfassen in Bayern derzeit jährlich etwas über DM 600 Mio. p.a., das ÖPNV-Gesetz sieht Betriebskostenbeihilfen in Höhe von DM 126 Mio. vor. Die Stadt Nürnberg hat 1996 ca. DM 11 Mio. aus ÖPNVG-Mittel erhalten, es kann vermutet werden, daß die Städte München und Fürth zusammen weitere DM 40-50 Mio. bekommen.

Es kommen also ca. 20 Prozent der Bürger etwa 75 Prozent der ÖPNV-Aufwendungen in Bayern zugute. Eine einigermaßen seriöse streckenbezogene Kosten-Erlös-Rechnung für den Eisenbahn-Nahverkehr liegt nicht vor - es darf aber vermutet werden, daß die Großstädte mit ihrem aufwendigen S-Bahn-Betrieb weit überproportional auch von den Regionalisierungsmitteln profitieren.

Für den Bund liegt eine solche Aufschlüsselung nicht vor - auf eine entsprechende Anfrage teilte die Bundesregierung mit, daß sie keine Kenntnis über die Verwendung der ÖPNV-Mittel der Länderprogramme habe. Im GVFG-Bericht von 1996 steht aber zu lesen: "Die Zahl der geförderten Vorhaben betrug 2599 (Altländer 1716, Neuländer 883). Der größte Teil der Mittel floß wie bisher in U-Bahn-, Stadtbahn- und S-Bahn-Vorhaben."

Damit liegt der dringenden Verdacht nahe, daß heute der allergrößte Teil der ÖPNV-Ausgaben der öffentlichen Hand (außer Regionalisierungsmittel) in die Finanzierung von U-Bahn-, Stadtbahn- und S-Bahn-Bau fließt.

Aber trotz bzw. gerade wegen der immensen Investitionen in den U-Bahn-, Stadtbahn- und S-Bahn-Bau ist der Erfolg des ÖPNV bei uns eher bescheiden, wie ein Vergleich mit der Schweiz zeigt. Hierzu gibt es einen gesonderten Artikel.

Betriebswirtschaftliche Konsequenzen.

Um die betriebswirtschaftlichen Folgen der Fixkostenbezuschussung zu beleuchten, werden im folgenden einige stark vereinfachte Fälle betrachtet; die getroffenen Annahmen sind an der Realität orientiert, dürfen aber keinesfalls als Kalkulationsgrundlage für Kostenrechnungen in der Wirklichkeit herangezogen werden.

Die folgenden Beispiele lassen um der Übersichtlichkeit der Darstellung das Bestellerprinzip zunächst außer acht; in einem zweiten Schritt werden dann Gedanken zu einer Neustrukturierung des ÖPNV-Finanzierungswesens entwickelt.

1.Fallbeispiel: Privatbusbetrieb im Regionalverkehr - mit GVFG-Zuschuß.

Im Allgemeinen gilt der Zusammenhang, daß mit zunehmender jährlicher Laufleistung der mittlere Ertrag pro gefahrenem Kilometer sinkt:

Normalerweise erhält der Busunternehmer zur Beschaffung seines Busses einen GVFG-Zuschuß in Höhe von 50 % des Beschaffungspreises. Das GVFG ist damit eine Fixkostenbezuschussung.

Es wird daher angenommen:

Der "ideale" Busunternehmer wird also versuchen, seinen Fahrplan so einzurichten, daß er so viele Kilometer fährt, bis der Ertrag pro Buskilometer unter die variablen Kosten (Grenzkosten) fällt. Im vorliegenden Beispiel wird dieser Punkt mit 70.000 Kilometern pro Jahr angenommen. Bei dieser Fahrleistung ist sein Gewinn maximal, Steigerung oder Rücknahme der jährlichen Fahrleistung würde den erzielten Gewinn mindern - bei einer Steigerung sind die Erlöse geringer als die lauftenden Kosten und bei einer Rücknahme wird nicht das volle Erlöspotential ausgeschöpft.

Diese Situation ist in folgender Graphik beschrieben:

[Erlösverlauf mit GVFG]

Abb. 1: Erlösverlauf mit GVFG-Zuschuß beim Privatbusbetrieb. Gefahren wird solange, bis die Erlöse pro Kilometer unter die variablen Kosten fallen. Den GVFG-Zuschuß erhält der Busunternehmer unabhängig von der Fahrleistung. Der GVFG-Zuschuß hat daher keinen Einfluß auf die Entscheidung, wieviele Kilometer gefahren werden.

2. Fallbeispiel: Privatbusbetrieb mit laufleistungsabhängiger Betriebskostenbeihilfe.

Es wird angenommen, der gleiche Busunternehmer wie im ersten Beispiel erhält nun statt einem Investitionskostenzuschuß den gleichen Betrag als laufleistungsabhängige Betriebskostenbeihilfe.

Dann verändert sich die Entscheidungssituation des Unternehmers: der Ertrag (Fahrgeldeinnahmen und Betriebskostenbeihilfe) fällt erst bei höherer Fahrleistung unter die variablen Kosten.

[Erlösverlauf ohne GVFG]

Abb. 2: Erlösverlauf bei Betriebskostenbeihilfe beim Privatbusbetrieb.

Das vorliegende Beispiel ist so berechnet, daß die Zuschußsumme bei der "neuen" Laufleistung dem vorher gewährten GVFG-Zuschuß entspricht (ca. 40 Pfennig pro Kilometer). Der Erlös fällt erst bei deutlich höherer Fahrleistung unter die Grenzkosten. Die Fahrleistung erhöht sich um etwa 11.000 km, was einem Plus von 16 Prozent entspricht. Die Mehrkosten für die zusätzlichen Kilometer bezahlen zum überwiegenden Teil die Fahrgäste, zum kleinen Teil der Busunternehmer.

Entscheidend ist, daß die höhere Fahrleistung wiederum diejenige ist, bei der der Unternehmer seinen maximalen Gewinn erwirtschaftet. Mehr oder weniger fahren schmälert demgegenüber den Profit.

Da die öffentliche Hand den Unternehmer vermutlich nicht schlechter stellen will als vorher, kann sie die Betriebskostenbeihilfe um einen minimalen Betrag erhöhen, um den geminderten Gewinn des Unternehmers auszugleichen.

Die nachfolgende Grafik zeigt, wie sich die Kostenanteile im Busunternehmen durch die GVFG-Bezuschussung verändert:

[Kostenanteile beim Busunternehmen]

Abb. 3: Verschiebung der Kostenanteile beim Busunternehmen (ohne Verwaltungskosten) durch die GVFG-Bezuschussung. Wegen der Übernahme von Fixkosten durch die öffentlichen Hand, sinkt deren Anteil von 46 auf 38 Prozent. Da der Anteil der variablen Kosten entsprechend höher liegt, sinkt der Anreiz für den Busunternehmer, sein Fahrplanangebot auszuweiten.

Busbetrieb im Besitz der öffentlichen Hand - Regionalverkehr.

Etwas anders stellt sich die Situation bei öffentlichen Busbetrieben dar, die von vornherein mit einem gewissen - durch die öffentliche Hand auszugleichenden - Defizit kalkulieren. In den neuen Bundesländern sind solche Unternehmen die Regel, aber auch in den alten Ländern gibt es solche (z.B. Regionalverkehr Münsterland).

Dann wird ein solches öffentliches Unternehmen eine höhere jährliche Fahrleistung erzielen als ein Privatbetrieb, weil akzeptiert wird, daß bei einigen Fahrten die Einnahmen unter die Grenzkosten fallen.

Eine ertragsoptimale Situation würde sich demnach bei Rücknahme der Fahrleistung ergeben - unabhängig, ob nun GVFG- oder Betriebskostenbeihilfe gewährt wird.

Unter der Annahme, das öffentliche Verkehrsunternehmen würde den gleichen Betriebskostenbeihilfesatz bekommen wie die Privatunternehmen, resultiert in dem Fall "Betriebskostenbeihilfe statt GVFG" und derselben Defizithöhe des Verkehrsunternehmens nochmals eine höhere Fahrleistung - allerdings auch eine höhere Betriebskostenbeihilfe.

Interessant ist nun wieder die Entscheidungssituation im Verkehrsunternehmen - vor allem unter einer politisch motivierten Vorgabe, Geld sparen zu müssen:

Der Anreiz, Geld durch die Rücknahme der Fahrleistung zu sparen, ist im Falle "Betriebskostenbeihilfe" deutlich kleiner als bei der Fixkostenbezuschussung. Analog zur Situation bei den Privatbusunternehmen liegt die ertragsoptimale Laufleistung bei "Betriebskostenbeihilfe" deutlich höher - und die "gesparten" Beträge ebenfalls niedriger.

3. Fallbeispiel: Straßenbahnbetrieb.

Bei diesem Beispiel taucht ein Problem auf, daß die Unzulänglichkeit der obigen Modellrechnungen belegt. Bei Einbeziehung des Fahrweges in die Kalkulation stellt sich heraus, daß für eine typische Straßenbahn-Situation die laufleistungsabhängige Betriebskostenbeihilfe wesentlich höher liegt als die Grenzkosten, sofern die Zuschüsse auf übliche Laufleistungen umgerechnet werden

Das Rechenbeispiel zeigt, daß in Bezug auf die Kosten der Infrastruktur die heutigen Fahrleistungen viel zu gering sind, um eine angemessene Auslastung des eingesetzten Materials zu erzielen. Es ist in diesem Zusammenhang interessant, daß die starke Rücknahme des Angebotes bei vielen städtischen Verkehrsbetrieben in den sechziger und siebziger Jahren zeitlich zusammenfiel mit der Einführung der Fixkostenbezuschussung. Dazu kommt, daß heutige Infrastruktur oft viel zu teuer geplant und realisiert wird.

Wenn der Schienenverkehr tatsächlich wieder große Marktanteile übernehmen will und dazu die dichten Netze der 20er und 30er Jahre wiedererrichtet werden - dann geht dies nur, wenn man auch zu den entsprechenden einfachen und preiswerten Bauweisen zurückkommt.

Die "Stadtbahn" mit dem Zwang zum besonderen Bahnkörper, großen Radien, abschnittsweiser Tunnelführung oder dem Bau separater Brücken ist in diesem Sinne als Fehlentwicklung zu begreifen; die "Kunst des Straßenbahnbaus" mit stadtangepaßter Trassierung, engen Bögen, Mitbenutzung vorhandener Straßenbrücken, abschnittsweisem Mischverkehr u.s.w. wäre wiederzuentdecken und -zuerlernen.

Interessant ist in diesem Zusammenhang die Betrachtung des Verhältnisses zwischen Fixkosten und laufleistungsabhängige Kosten. Müßten die GVFG-Zuschüsse von den Verkehrsunternehmen selbst finanziert und somit kostenwirksam werden, erhöht sich der Anteil der Fixkosten deutlich; in unserem Rechenbeispiel von 66 auf 86 Prozent. Dazu muß noch erwähnt werden, daß beim Fahrweg von einer sparsamen Infrastruktur ausgegangen wurde - bei teuren Stadtbahn- oder gar U-Bahn-Strecken verschäft sich der dargestellt Effekt nochmals.

[Kostenanteile beim Straßenbahnbetrieb]

Abb. 4: Vergleich der Kostenanteile bei einer Straßenbahnstrecke (ohne Verwaltungskosten). Die Fixkosten setzten sich zusammen aus der Infrastruktur (Vorhaltung der Straßenbahnstrecke), Fahrzeug (Anschaffungskosten für die Straßenbahnwagen) und Wartung (nötige Hauptuntersuchungen für die Straßenbahnwagen). Die Kostensätze stammen aus Cottbus.

Bei einer Fixkostenbezuschussung ist der Anteil der laufleistungsabhängigen Kosten wesentlich höher als ohne - der Anreiz, durch Angebotseinschränkungen Geld zu sparen, wesentlich größer.

4. Fallbeispiel: U-Bahn München.

Stellt man sich nun die Fahrwegekosten des Straßenbahnbetriebes noch um den Faktor 10 erhöht vor, so läßt sich abschätzen, wie hochgradig grotesk sich der U-Bahn-Betrieb aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive darstellt. Einer alles erdrückenden Fixkostenlast stehen kaum mehr wahrnehmbare Zugförderungs- und Personalkosten sowie Fahrgeldeinnahmen gegenüber.

Im Münchener Stadtteil Schwabing gibt es einen der meist frequentierten U-Bahn-Korridore Deutschlands (drei Linien auf zwei Strecken). Hier verkehren täglich etwa 300.000 Fahrgäste. Es ist technisch möglich, diesen U-Bahn-Verkehr durch Straßenbahnen zu ersetzen, wenn auch mit erheblichen Einschränkungen für den Autoverkehr an den Kreuzungen.

Die nachfolgende Abbildung zeigt einen Vergleich der beiden Systeme U-Bahn und Straßenbahn anhand der Kosten pro Personenkilometer, d.h. mit welchen Kosten es verbunden ist, einen Fahrgast einen Kilometer weit zu befördern. Unter Einbeziehung der GVFG-Zuschüsse hat die U-Bahn im Korridor Schwabing mit ihren beiden Strecken und täglich 300.000 Fahrgästen gegenüber der Straßenbahn einen leichten Kostenvorteil (11 gegenüber 14 Pfennig pro Personenkilometer). Bei Berücksichtigung der Gesamtkosten entsteht durch das U-Bahn-System bereits ein finanzieller Nachteil.

[Kosten pro PKm, 300.000 Fahrgästen]

Abb. 5: Vergleich der Kosten pro Personenkilometer bei den Systemen U-Bahn und Straßenbahn, Korridor Schwabing mit 300.000 Fahrgästen pro Tag.

Nördlich von Schwabing liegen die Fahrgastzahlen dann bei etwa 60.000 Fahrgästen pro U-Bahn-Strecke und Tag. Hier ist die U-Bahn selbst unter Einbeziehung des GVFG-Zuschusses deutlich teurer als die Straßenbahn (23 gegenüber 16 Pfennig pro Personenkilometer).

[Kosten pro PKm, 60.000 Fahrgäste]

Abb. 6: Vergleich der Kosten pro Personenkilometer bei den Systemen U-Bahn und Straßenbahn, Strecken nördlich von Schwabing mit 60.000 Fahrgästen pro Tag.

Berücksichtigt man den Umstand, daß die Einnahmen pro Personenkilometer bei durchschnittlich etwa 15 Pfennig liegen, zeigt sich, daß das System Straßenbahn - unabhängig davon, ob mit 300.000 oder 60.000 Fahrgästen - eine sehr gute Kostendeckung aufweist.

Das System U-Bahn wird schnell zum Verlustgeschäft, insbesondere dann, wenn man die Gesamtkosten betrachtet. Hier weist die U-Bahn selbst in dem extrem stark frequentierten Korridor Schwabing mit 25 Pfennig pro Personenkilometer bereits ein Defizit auf. Bei den Strecken mit 60.000 Fahrgästen pro Jahr erreichen die Kosten mit 61 Pfennig pro Personenkilometer astronomische Höhen. Dabei sind selbst 60.000 Fahrgäste pro U-Bahn-Strecke noch viel im Vergleich zu Städten mittlerer Größe.

Ein Verkehrssystem, das sich derartig weit von allen wirtschaftlichen Realitäten entfernt hat, sollte auch aus diesem Grunde nicht weiter ausgebaut - und mittelfristig auf ein vertretbares Maß reduziert werden.

Fahrwegekosten-Problematik.

Deutlich wird aber noch ein weiteres Problem: die Fixkosten des Fahrweges erdrücken - in Konkurrenz zum Busbetrieb - den Schienenverkehr. Sofern der Bus (wie im ersten Rechenbeispiel) den Fahrweg unentgeltlich nutzen kann, hat Schienenverkehr praktisch keine Chance. Es ist daher notwendig, den Busverkehr mit Fahrwegeabgaben zu belasten.

Um eine fahrleistungsoptimale Entscheidungssituation für den Unternehmer zu schaffen, muß die Fahrwege-Abgabe selbstverständlich größtenteils (z.B. zu drei Vierteln) fix, d.h., von der bedienten Linienlänge abhängig sein. Nur ein kleiner Teil sollte demgegenüber laufleistungsabhängig erhoben werden - das Fahrwege-Nutzungsentgelt muß natürlich durch die rein variable Betriebskostenbeihilfe mit ausgeglichen werden.

Die laufleistungsunabhängige Fahrwegekosten-Belastung läßt sich auch sehr gut rechtfertigen - die Vorhaltung des Straßennetzes ist die unabdingbare Voraussetzung für den Busbetrieb überhaupt, bei üblichen Kursfolgezeiten im Regionalverkehr dominieren Bau- und Vorhaltekosten sowie der Verschleiß durch "Wind und Wetter" den durch z.B. einen Bus pro Stunde verurachten Verschleiß noch bei weitem.

Die Höhe der Fahrwegeabgabe sollte sich an den Fahrwegekosten beim Schienenverkehr orientieren.

Ansätze für eine neue Finanzierungs-Systematik.

Die Aufgabe, ein neues ÖPNV-Finanzierungsmodell zu entwickeln, ist sicherlich nicht ganz einfach zu lösen. Es besteht ein großer Diskussionsbedarf, daher kann hier keine "schlüsselfertige Lösung" präsentiert werden.

In jedem Falle muß eine Mittelübertragung und -Zusammenfassung aus den verschiedenen Zuschuß- und Fördertöpfen (GVFG, FAG, BSchWAG, §45a PBefG u.s.w.) einheitlich in die Hände der Aufgabenträger erfolgen; dies ist nötig, um

Im Zielzustand wäre es sicherlich ideal, den Gebietskörperschaften das Geld ohne Auflagen zuzuweisen. Sie könnten dann das Geld in eigener Verantwortung für Betriebsleistungsbestellungen oder Infrastrukturmaßnahmen verwenden.

Problematisch dabei ist aber, daß

Vor allem der erste und dritte Punkt sind in der Realität eher die Ausnahme als die Regel - daher scheint derzeit ein Verfahren, das Betriebsleistung nach vorgegebenen Sätzen bezuschußt, zumindest vorläufig praxistauglicher.

Kurz- und mittelfristig könnten daher durch die Aufgabenträger Fahrplankilometer (anstatt tatsächliche Betriebsleistung, um einen Anreiz zum Einsatz bedarfsgesteuerter Systeme zu liefern) nach vorgegebenen Sätzen bezuschußt werden; dabei sind stets die Fahrwegkosten mit einzubeziehen.

Gewinner und Verlierer.

Profitieren würden von dieser Systematik Gebietskörperschaften mit einem guten Angebot und preiswerter Infrastruktur, zu deren Unterhaltung und Refinanzierung sie erstmals überhaupt einen Beitrag bekämen.

Verlierer wären die "bauwütigen " Gebietskörperschaften, die ihre teure Infrastruktur zu schlecht ausnützen.

Neubauprojekte würden sicherlich zunächst seltener als heute - da aber das gegenüber heute wesentlich dichtere Angebot mittelfristig auch erhebliche Fahrgastzuwächse bewirken dürfte (zumindest dann, wenn nicht gleichzeitig Parallelinvestitionen in den MIV stattfinden), werden mittelfristig Neubauprojekte in anderem Licht betrachtet werden - nicht mehr primär aus Prestigedenken (wie dies heute zumindest beim U-Bahn-Bau vorwiegend der Fall ist), sondern aus der schieren Notwendigkeit heraus; im Vordergrund wird aber stets das Bemühen um eine Optimierung des bestehenden Betriebes stehen.

Neuverteilung der ÖPNV-Mittel.

Eine grundlegende Reform des ÖPNV-Finanzierungswesens ist überfällig. Bei der Neuverteilung der Gelder sind vor allem Landkreise und kleine Städte und Gemeinden aufgerufen, ihre Interessen zu vertreten.

Es kann nicht sein, daß

Als neuer Verteilungsschlüssel an die Gebietskörperschaften können daher nur die Kriterien "Einwohnerzahl" und "Fläche" herangezogen werden.

Das GVFG ist mit 3,28 Mrd. DM dotiert. Nimmt man die Mittel des Bundesprogrammes und nur die ÖPNV-Anteile aus den Länderprogrammen, und addiert schließlich die Landesmittelanteile hinzu, resultiert ein Betrag von ca. 2,9 Mrd. DM Dividiert durch 81 Mio. Einwohner der Bundesrepublik Deutschland entfallen damit auf jeden Einwohner knapp 36 DM; ein Betrag, mit dem sich in der Region bereits ein recht ordentliches ÖPNV-Basisangebot betreiben läßt. Der Hohenlohekreis - Marktanteil des ÖPNV in einer ländlichen Situation: ca. 15 Prozent - gibt bei etwas über 100.000 Einwohner etwas mehr als 3 Mio. DM pro Jahr für ÖPNV-Förderung aus (entspricht ca. 30 DM pro Einwohner und Jahr). Jeder Gebietskörperschaft bleibt es selbstverständlich nach wie vor unbenommen, eigene Haushaltsmittel in mehr oder weniger erheblichem Umfange einzusetzen.

Für die großen Städte ergibt sich die Möglichkeit, den laufenden Betrieb deutlich auszuweiten und erstmals auch Erneuerungsinvestitionen systematisch zu refinanzieren; größere Baumaßnahmen müssen allerdings sehr sorgfältig und mit großem Kostenbewußtsein geplant werden, um ausführbar zu werden.

Bedenkt man, daß in Deutschland nur ca. 22 Prozent der Einwohner in Städten über 250.000 Einwohnern wohnen - d.h. 78 Prozent nur zu sehr geringen Teilen vom GVFG profitieren - sollte eine solche Reform auch politisch durchsetzbar sein.


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Letzte Änderung am 03.09.2000 - © Ges. f. fahrgastorientierte Verkehrsplanung